ايتنا - عدم درک رگولاتوری؛ عامل کندی توسعه

عباس پورخصالیان - عصر ارتباط - «چگونه است که دوره گذار جامعه ایران به توسعه یافتگی، طولانی شده است؟» اکنون چند روز است که این پرسش از سوی آقای دکتر سبحانی در وبگاه "الف" مطرح شده است.
امروزه، مصداق توسعه یافتگی برای ما فاوا-نویسان، در درجه اول، رسیدن به"جامعه اطلاعاتِ فراگیرِ مردم محور" و در ثانی، جامعه دانش (Knowledge Society) است. اگر بخواهم به پرسش مذکور پاسخی درخور این هفته نامه و مخاطبان آن بدهم، این است: بخاطر عدم درک خیلی از مفاهیم اساسی و ساده، مثل دوره گذار، راهبرد دوره گذار و رگولاتوری ناظر بر دوره گذار در عصر حاضر است که دوره گذار جامعه ایران به توسعه یافتگی و رسیدن به جامعه اطلاعات و جامعه دانش ، این قدر طولانی شده است! پس این مقاله را به چیستی رگولاتوری و همیافت‌های پیرامون آن اختصاص می‌دهم تا خواننده محترم خود درباره نبود یا کمبود رگولاتوری در کشور، به عنوان دلیل توسعه نایافتگی و دورافتادن از کاروان جهانی جامعه اطلاعات و جامعه دانش قضاوت کند.

معنای رگولاتوری
بر اساس تعریف لغت‌نامه businessdictionary.com: «رگولاتوری، سازمانی مستقل و معمولاً تأسیس و نصب شده توسط دولت است که قواعد و هنجارهای کنترلی- نظارتی یک صنعت (یا یک بخش اقتصادی) را وضع؛ و بر فعالیت‌های شرکت‌های درون آن صنعت (یا بخش)، نظارت می‌کند».
امروزه، در عصر زمامداری و فرازمامداری(meta-governance) در کشورهای توسعه یافته که مبتنی بر مشارکت ذینفعان جامعه در امور اجتماعی و اقتصادی اداره می‌شوند (و البته governance و زمامداری ذینفعان، مقوله‌ای غیر از "حکمرانی" و بسیار فراتر از "حاکمیت" است)، رگولاتوری‌های اکثراً مستقلی، در درون وزارتخانه‌های کشورهای توسعه یافته به وجود آمده‌اند و بخش‌های مختلف اقتصاد و بازار و عرصه‌های متفاوت علم و فناوری را مستقلاً تنظیم می‌کنند.
برای این که رگولاتوری، سازمان مستقلی باشد، در شکل گیری آن اصول زیر رعایت می‌شود:
* هریک از قوای سه گانه ، نقش معینی در ایجاد و ادامه فعالیت آن بر عهده دارد، به شرح زیر:
* وزیر یا رئیس جمهور، اعضای اصلی رگولاتوری را منصوب می‌کند
* پارلمان یا سنا، تأیید و تنفیذ آنها را به رأی می‌گذارد و
* قوه قضائیه - در صورت لزوم- در تصمیمات آنها تجدید نظر می‌کند.
* رگولاتوری بخش دارای منابع مالی/درآمدی مستقل از بودجه‌های دولتی است و عمدتاً از محل صدور مجوز،

به خاطر این که در داوری‌های رگولاتوری واقعاٌ اصل بی‌طرفی رعایت شود، هیچیک از کارکنان آن، و اَحدی از وابستگان درجه یک ایشان، حق ندارد نفع مادی و مالکیتی، حتی به صورت مالکیت سهام جزئی، در صنعت و شرکت‌ها و بهره برداری‌های بخشِ تحت کنترل رگولاتوری داشته باشد

مخارج خود را تأمین می‌کند.
* هیچیک از کارکنان رگولاتوری، به خاطر این که واقعاٌ استقلال رأی داشته باشد، حقوق بگیر دولت نیستند.
* به خاطر این که در داوری‌های رگولاتوری واقعاٌ اصل بی‌طرفی رعایت شود، هیچیک از کارکنان آن، و اَحدی از وابستگان درجه یک ایشان، حق ندارد نفع مادی و مالکیتی، حتی به صورت مالکیت سهام جزئی، در صنعت و شرکت‌ها و بهره برداری‌های بخشِ تحت کنترل رگولاتوری داشته باشد.
* به عبارت دیگر: در رگولاتوری، اصل جدایی سیاستگذاری از بهره‌برداری و مالکیت، حاکم است.

مخاطره انحراف از مسیر و راه‌های مقابله با آن
یکی از خطراتی که نهادهای مقررات گذاری – به ویژه نهادهای غیرمستقل - را تهدید می‌کند، مخاطره انحراف از مسیر و دورافتادن از مقاصد اولیه است که در ادبیات مربوط، رُبایش رگولاتوری (Regulatory capture) خوانده می‌شود.
تحت عنوان "رُبایش رگولاتوری" در دانش نامه آزاد ویکی پدیا آمده است: «رُبایش رگولاتوری، هنگامی‌در اقتصاد رُخ می‌دهد که یک آژانس تنظیم مقرراتِ ایجاد شده برای اقدام در راستای منافع عموم، بجای انجام رسالت خود، منافع تجاری یا منافع خاصی را تأمین و اقامه کند که در اثر این عدول از وظیفه، صنعت یا بخش معینی بر منافع عموم برتری جوید و تفوق یابد.
رُبایش رگولاتوری، شکلی از فروگذاری دولتی (government failure) است، زیرا می‌تواند به مثابه تشجیع شرکت‌های بزرگ برای ایجاد آثار بیرونی منفی (Negative externalities) و تولید هزینه‌های اجتماعی منفی (negative social costs) عمل کند». رُبایش رگولاتوری از آثار مقررات‌گذاری نامناسب یاMis-regulation است و برای پرهیز از "مقررات گذاری نامناسب"، در برخی از کشورها، حداقل دو اقدام صورت می‌گیرد:
* آژانس و نهاد رگولاتوری مربوط، پیش قدم می‌شود، مقررات وضع شده توسط اعضای خود را پیش از قانونی شدن و به اجرا در آمدن، نخست برای اطلاع مردم، اظهار نظر و تفسیر عموم، منتشر کند.
* افزون بر اطلاع رسانی مصوبات، پیش از قانونی شدن؛ نهاد رگولاتوری جلسه‌های گفت وشنود عمومی‌(Public hearings) برگذار می‌کند.

معنای بخش و فرابخش، رگولاتوری و اَبـَررگولاتوری
برای درک رگولاتوری، بر تعریف‌های زیر باید به طور کلی تأکید شود:
۱- بخش به یک صنعت خاص، با فناوری مشخص و ساختار اشتغالی و درآمدی معین اطلاق می‌شود که از فعالیت اقتصادی چند بازیگر رقیب در بازار آزاد شکل گرفته باشد.
۲- اگر در کشوری، یک صنعت، کاملاً در انحصار یک نهاد انحصاری باشد، به تعدد بازیگرانش، بخش گفته نمی‌شود. نمونه صنعتی که در کشور وجود دارد اما این صنعت، در کشور ما بخشی را تشکیل نمی‌دهد، صنعت پخش برنامه‌های رادیویی تلویزیونی است که دارای بازیگران متعددی در درون و در کنار خود است، بدون آن که رقابتی میان آنها برقرار باشد. چنین صنعتی، سرخود مقررات‌گذاری می‌کند(فرضاً از طیف به میل خود بهره برداری و دیگران را از رقابت با خود منع می‌کند). این صنعت، فاقد رگولاتوری است و نیازی به رگولاتوری احساس نمی‌کند. صنایع دیگری علاوه بر

آزادسازی و خصوصی سازی، از یک صنعت انحصاری، رقابت به وجود می‌آورند و اگر موفق شوند رقابت واقعی به وجود آورند، "بخش" می‌سازند. تنها در چنین حالتی، صنعت و بخش، اصطلاحاتی مترادف یکدیگر هستند

صنعت پخش برنامه‌های رادیویی تلویزیونی در کشور وجود دارند که بخش تشکیل نمی‌دهند، مثل صنعت انرژی و صنعت سوخت، یا صنعت انرژی اتمی ‌و تاحدودی صنعت زیست فناوری و از این قبیل صنایع که هیچ کدام بخشی را سروسامان نمی‌دهند؛ چون کلاً و کاملاً انحصاری و ضدرقابتی هستند.
۳- در این میان، صنعت فاوا، کاملاً متمایز است: ما به رغم داشتن شرکت‌های دولتی، نیمه دولتی، غیردولتی، چندقطبی و مسلط بر بازار خدمات فاوا، با چند بخش رو به رو هستیم: بخش ارتباطات، بخش پست، بخش مخابرات، بخش اینترنت و چند بخش دیگر.
۴- گام نخست برای رهایی از سلطه شرکت‌های دولتی، نیمه دولتی، غیردولتی، چندقطبی و مسلط بر بازار خدمات فاوا، آزادسازی قانونی و گام دوم نیز خصوصی سازی است، دو کاری که در ایران یا صورت نگرفت یا به بدترین وضع ممکن صورت گرفت.
۵- آزادسازی و خصوصی سازی، از یک صنعت انحصاری، رقابت به وجود می‌آورند و اگر موفق شوند رقابت واقعی به وجود آورند، "بخش" می‌سازند. تنها در چنین حالتی، صنعت و بخش، اصطلاحاتی مترادف یکدیگر هستند.
۶- رگولاتوری‌ها، آژانس‌های مقررات‌گذاری بخشی‌اند و نه آنچنان که در نزد برخی از دانش پژوهان کشور پنداشته می‌شود، فرابخشی. شـُبهه فرابخشی بودن رگولاتوری در ایران، از فراگیر بودن کاربردهای فناوری اطلاعات و ارتباطات نشأت گرفته است، اما فرابخشی بودن، ویژگی اکثر خدمات، کاربردها و کالا‌ها است؛ ولی رگولاتوری یک صنعت، تنها به بخشی از اقتصاد که مربوط به همان صنعت می‌شود، تعلق دارد.
۷- نهاد مقررات‌گذاری درون دولتی، رگولاتوری به حساب نمی‌آید. باید توجه داشت که (برای مثال) در صنعت ارتباطات ایالات متحده، دو نهاد مقررات گذاری می‌کنند: یکی FCC (که اغلب مخابراتی‌های کشور آن را می‌شناسند و رگولاتوری بخش مخابرات آمریکا به شمار می‌آید) و دیگری NITA (که "مدیریت مخابرات و اطلاعات ملی" آمریکا است و نیازمندی‌های مقرراتی ارتباطات در دولت فدرال و میان دولت‌های ایالتی را بر عهده دارد. در میان مخابراتی‌های کشور کمتر کسی یافت می‌شود که این نهاد مقررات گذاری صنعت فاوا را بشناسد. اکثراً فکر می‌کنند که در آمریکا، فقط FCC وجود دارد)
۸- این بدان معناست که دو نوع نهاد مقررات‌گذاری می‌توانند "ورای بخش" باشند: ۱) نهادی که صرفاً در درون دولت و حاکمیت مقررات گذاری می‌کند و کاری به دخالت در بخش و بازار آزاد ندارد، مثل NITA در ایالات متحده (و ما در ایران فاقد آن هستیم). و ۲) نهادی که تمام بخش‌های اقتصادی کشور را در بر گیرد، مثل شورای رقابت که نهاد مقررات گذاری ملی علیه تشکیل انحصار و گاوبندی میان سلطه داران بازار، برای همه بخش‌های اقتصاد ملی است (که ما داریمش اما کاری از پیش نمی‌بَرَد)!
۹- از تلفیق سازمانی چند رگولاتوری یک رگولاتوری بزرگ‌تر به وجود می‌آید،

از تلفیق سازمانی چند رگولاتوری یک رگولاتوری بزرگ‌تر به وجود می‌آید، اما این رگولاتوری بزرگ‌تر، با تشکیل شدنش استقلال اعضای فرودست خود را که هرکدام یک رگولاتوری است، مخدوش نمی‌کند

اما این رگولاتوری بزرگ‌تر، با تشکیل شدنش استقلال اعضای فرودست خود را که هرکدام یک رگولاتوری است، مخدوش نمی‌کند.
۱۰- در نهایت، از همگرایی فناوری‌ها و خدمات، ممکن است، همه رگولاتوری‌های صنایع همگرا، زیر چتر یک اَبـَررگولاتوری درآیند. اما اصل اساسی در تشکیل یک اَبـَررگولاتوری، عدم دخالت در مشی رگولاتوری‌های عضو است. برای مثال، Ofcom یک اَبـَررگولاتوری مخابرات در بریتانیا است. (در ایران، اگر بشود مصداقی برای رگولاتوری پیدا کرد، مرکز ملی فضای مجازی می‌توانست یک اَبـَررگولاتوری به حساب آید)
۱۱- رگولاتوری یا اَبـَررگولاتوری در واقع، مصداق NGO یا همان سازمان غیردولتی (non-governmental) است.
۱۲- تشکیل رگولاتوری و اَبـَررگولاتوری منوط به تأیید و تصویب دولت است. اگر این شرط برقرار نباشد، رگولاتوری و اَبـَررگولاتوری، تنها NGO‌هایی هستند از نوع جامعه مدنی.

رگولاتوری خوب برای توسعه بخش و زیربخش‌هایش سرمایه جذب می‌کند
اما آیا مدیر رگولاتوری بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات باید مهندس باشد؟ نه ضرورتاً! مدیر رگولاتوری بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات می‌تواند مهندس نباشد اما او باید به هر حال، اقتصاددان بزرگی باشد زیرا با بخش مهمی ‌از اقتصاد سروکار دارد و نه با شگردها و فنون مهندسی نرم‌افزار، سخت‌افزار و شبکه‌سازی مخابرات!
عمده‌ترین وظیفه رگولاتوری، آماده کردن مقررات، قوانین و نهادهای لازم برای ترغیب سرمایه‌گذاران است، دادن امنیت لازم به سرمایه‌گذاری ایشان و جذب سرمایه از منابع داخلی و خارجی. در نبود یا کمبود رگولاتوری، سرمایه‌گذار رغبتی و جرأتی برای سرمایه‌گذاری ندارد. لذا در نبود یا کمبود سرمایه، توسعه‌ای هم رخ نمی‌دهد!

گذار از توسعه نایافتگی و جهش از آن
آغاز طرح دوره گذار از ارتباطات الکترومکانیکی به ارتباطات دیجیتالی در ایران و جهان، تقریباً همزمان با پیروزی انقلاب اسلامی، کلید خورد. در آن زمان، نه کره جنوبی، این کره بود که هست و نه چین! نه مالزی این بود که هست، نه سنگاپور! خدائی‌اش، ما از همه آنها سرتر بودیم. فرق ما با آنها در این است که آنها قدرت درک زمانه و همیافت‌هایش را داشتند و ما فرصت درک کردن نداشتیم و الآن که این فرصت فکر کردن دست داده، عموماً هنوز مشکل به اجماع رساندن درک فردی و سازمانی خود را داریم. آنها با اجماع ملی سوار موج فاوا شدند و ما نشده‌ایم. آنها جهش کردند و ما در نابالغی، خودشیفتگی، کوته نظری و خام‌اندیشی درجا زده‌ایم. حتی درک نکردیم که چرا اَبَررگولاتوری چون مرکز ملی فضای مجازی تشکیل شده است تا با مشارکت خود، با آن همراستا و دمساز شویم. اکنون شرایط آماده است و دیر هم نشده است: اگر موانع، شناخته و در کوتاه مدت رفع شوند و به درستی دورخیز برداریم، می‌شود طی دو برنامه پنج ساله ششم و هفتم، جهش کرد!