ایتنا - ایراد اول و مهم این نهاد سیاست‌گذار آن است که افراد حاضر در این نهاد نه‌تنها خاک‌خورده این حوزه نیستند که افرادی در این شورای سیاست‌گذار حضور پررنگ دارند که نگاه متفاوتی دارند. مانند صداوسیما که نگاهش ذاتا مخالف توسعه فضای مجازی است.

محمدجواد آذری جهرمی*
در عصر اقتصاد دیجیتال، دولت‌ها تصدی‌گری را کنار گذاشته‌اند و بیشتر به مبحث تنظیم‌گری می‌پردازند. با این حال در کشور ما معضل تصدی‌گری دولت همچنان وجود دارد. دولت‌ها در عصر اقتصاد دیجیتال، وظیفه‌ای مهم‌تر هم دارند که موضوع توانمندسازی است.
سه عرصه تنظیم‌گری در جهان وجود داشته است. ورژن اولیه تنظیم‌گری با مداخلات گسترده دولتی بوده که زمان آن گذشته است. دوره دوم، دوران مقررات‌زدایی بوده است که مبتنی برتوافق واشنگتن و نگاه‌های لیبرالیستی و تکیه بر مکانیزم بازار و دست نامرئی اسمیت به رسمیت شناخته شد و تحول عمده‌ای ایجاد کرد. دوره فعلی بیشتر فضا به سمت تنظیم‌گری رفته و نقش دولت را نادیده نمی‌گیرد. در اینجا حضور نیروهای تنظیم‌گر وجود دارد.

اگر از واژه تنظیم‌گر استفاده می کنیم باید سیر تحول آن را نیز در نظر بگیریم. تنظیم‌گری در دوران اولیه،‌ دوم و سوم فرق می‌کند. وظیفه تنظیم‌گری دولت در دوره فعلی‌ به اهداف تدوین‌شده بازگشته و نمی‌تواند خارج از اهداف لحاظ‌شده باشد، اما اساس آن بر این است که دولت به عنوان تنظیم‌گر شرایطی را فراهم کند که هم رشد اقتصادی بازیگران را در پی داشته باشد و هم شرایطی را فراهم کند که از ارائه و ایجاد دسترسی عادلانه کالای عمومی به همه به شکلی که اقتصاد رشد کرده و دچار مشکل نشود، بتواند رقابت میان بازیگران مختلف را تنظیم کند و هر بازیگر بتواند نقش خود را به خوبی ایفا کند.

تنظیم‌گر باید بتواند یکایک این محورها را پیش ببرد. هنوز برخی افراد وقتی به بحث تنظیم‌گری می‌رسند به نسل اول تنظیم‌گری نگاه می‌کنند. درحالی‌که این کلمه تنظیم‌گری طی سال‌های متمادی تحولی جدی یافته است و ما باید با روندهای جهانی تنظیم‌گری آشنا باشیم.
همچنین سه روند در ساختار تنظیم‌گری داشتیم. روند اول، استقلال نهاد تنظیم‌گر از دولت بود که این نهاد یک میانجی میان دولت و بخش خصوصی بود. این استقلال گاهی نهادی است و گاهی به سمت مشارکت همه ذی‌نفعان می‌رود. روند دوم، ادغام نهادهای تنظیم‌گر است. نهادهای موازی تنظیم‌گر در جهان ادغام می‌شوند به سمتی که بتواند به نحو موثری امور خود را انجام دهند. روند سوم تفکیک نهاد تنظیم‌گر و سیاست‌گذار است،‌ به این دلیل‌که استقلال نهاد تنظیم‌گر را تامین کنند. لذا سیاست‌گذار و تنظیم‌گر را نیز تفکیک می‌کنند تا اهداف کلی از دست نروند. در واقع سیاست‌های کلی ورودی نهاد تنظیم‌گر هستند، برای اینکه بازار خود را تنظیم کند.

نهادهای تنظیم‌گری در ایران در حوزه ICT این‌گونه است که ما در ایران نهاد سیاست‌گذار داریم. شورای عالی فضای مجازی یک ایده خوب و به تدبیر رهبری شکل گرفته است و هدف آن سیاست‌گذاری است. اما این موضوع با مشکلی جدی مواجه است؛ به این معنی که اختیارات افراد حاضر در نهاد سیاست‌گذار با مسئولیت‌هایشان تطابق ندارد تا این افراد تصمیماتی بگیرند. البته در حال حاضر اکثریت در این نهاد با دولت نیست و تنها رئیس دولت، رئیس شورای عالی فضای مجازی است، اما در رای‌گیری و مکانیزم تصمیم‌گیری آرای مردم تاثیر کمتری دارد. زیرا این روند با افرادی است که الزاما با مکانیزم انتخابی منصوب نشدند. این در حالی است که وقتی مردم رای می‌دهند، انتظار دارند که در سیاست‌ها تغییر ایجاد شود و باید شئونات دولت هم لحاظ شود.

نکته بعد آن است که افرادی که با مکانیزم انتصابی وارد این نهاد شده و فعالیت می‌کنند، خاک‌خورده‌ی این مسیر نیستند، اما فارغ از اینکه چه افرادی در تصمیم‌گیری مشارکت داشته‌اند، مردم برای عواقب این تصمیم‌گیری‌ها وزیر ارتباطات را می‌شناسند. ما در جلسات شورای عالی فضای مجازی با برخی عزیزان دیگر دست به گریبان شدیم، اما فایده‌ای نداشت. مصوبه از این شورا بیرون می‌آید در حالی‌که همکار و وزیر دیگری که به آن رای داده است، پاسخگو نیست. یعنی عضو حقیقی هم اصلا پاسخگو نیست. ‌حالا بگوییم با توجه به وضعیت بازار تصمیمات شما غلط است، شاید کمی تحمل کنند، اما به تدریج تبدیل به عنصر نامطلوب می‌شوید و بازی‌های سیاسی پیش می‌آید. بنابراین ایراد اول و مهم این نهاد سیاست‌گذار آن است که افراد حاضر در این نهاد نه‌تنها خاک‌خورده این حوزه نیستند که افرادی در این شورای سیاست‌گذار حضور پررنگ دارند که نگاه متفاوتی دارند. مانند صداوسیما که نگاهش ذاتا مخالف توسعه فضای مجازی است، یعنی تمام مراقبت آن‌ها مبنی برآن است که با توسعه فضای مجازی، تکلیف رسانه ما چه می‌شود؟
من بارها در زمان وزارتم این موضوع را مطرح کردم که رسانه نوین را به رسمیت بشناسید و یک بار این مساله را حل کنید، همه چیز فضای مجازی، رسانه نیست.
در واقع این نهاد، تعارض منافع و اصطکاک جدی با برنامه‌های توسعه‌ای دارد. یک اقتصاددان در شورای عالی فضای مجازی نمی‌بینم. در قانون بودجه مجلس یک ردیف چندصدمیلیاردی دیده شده که من نوعی از حق صدور پروانه فعالیت برخی از شرکت‌ها درآمد داشته باشم. چه کسی گفته سیاست‌گذار باید وارد تنظیم‌گری شود یا در برخی مراحل پیشروی کرده و وارد کارهای اجرایی ‌‌‌شوند. سه سال اول درگیر با وزارت ارتباطات می‌شوند که یک ساختمان را متعلق به خود بکنند. سه سال دوم با آقای روحانی درگیر می‌شوند، زیرا به دنبال فیلتر کردن شبکه‌های اجتماعی فضای مجازی هستند و می‌خواهند فشار بیاورند که توسعه ITC را متوقف کنند. در سه سال سوم هم به سمت این می‌روند که به صورت کج‌دار و مریز کمی کار را پیش ببرند.

نهاد را به درستی تشخیص دادیم. تدبیر رهبری برای تشکیل این نهاد بی‌نظیر است، اما واقعیت آن است که تشکیلات این نهاد، ‌نوع اختیاراتی که برخی برای آن قائل می‌شوند، مشکل دارد. زیرا می‌خواهند دولت پاسخگو باشد، اما اختیار نداشته باشد. اختیارات دولت را بکشیم ببریم جای دیگر و طبیعتا گروهی که علاقه‌مند هستند یک‌سری سیاست‌هایی را اعمال کنند، می‌خواهند این نهاد را قدرتمند‌تر کنند، اما از اختیارات دولت کم کنند. این اشکال نهاد سیاست‌گذار ماست.

در لایه تنظیم‌گری در کشور برای بخش ICT بنا بر قوانین مختلف چند تنظیم‌گر داریم. ظاهر ماجرا آن است که ما یک کمیسیون تنظیم مقررات داریم و این کمیسیون بنابر قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات شکل گرفته است. بنا بوده این کمیسیون هفت عضو داشته باشد؛ شامل وزیر ارتباطات، ‌نماینده سازمان برنامه و وزارت اقتصاد از سوی دولت و رئیس سازمان تنظیم مقررات که بازوی اجرایی این کمیسیون بوده و وظیفه نظارت و پیگیری مصوبات این کمیسیون را دارد و سه عضو صاحب‌نظر. مسئولیت رئیس این شورا نیز بر عهده وزیر ارتباطات است. ماموریت این کمیسیون نیز تنظیم‌گری است.

دقیقا بعد از خصوصی‌سازی مخابرات و گرفتن نقش تصدی‌گری مستقیم دولت در قانون شرح وظایف وزارت ارتباطات، دو وظیفه برعهده این وزارتخانه است؛ اول سیاست‌گذاری توسعه که در قالب شورای عالی فناوری اطلاعات است. دوم، تنظیم‌گری که شامل تعرفه‌گذاری، ‌توسعه سرمایه‌گذاری و چنین مواردی است. بعد که به حکم رهبری، شورای عالی فضای مجازی تشکیل شد، بخشی از وظایف وزارت ارتباطات که در حوزه سیاست‌گذاری است، جدا شده و به آن شورا می‌رود. همچنین شورای عالی فناوری اطلاعات منحل شده و تبدیل به شورای اجرایی می‌شود و وظیفه سیاست‌گذاری وزارت ارتباطات نیز به مجموعه سیاست‌گذار واگذار می‌شود. این فرایند که سیاست‌گذاری توسط یک نهاد سیاست‌گذار انجام شود و نهاد سیاست‌گذار و نهاد تنظیم‌گر با یکدیگر متفاوت باشد، در حالت کلان، روند معمول دنیاست؛ اما نهاد سیاست‌گذاری‌ای که کارکرد درستی داشته باشد.
همین نهاد تنظیم‌گری در حال حاضر تمامی اختیاراتی که یک تنظیم‌گر باید داشته باشد را ندارد. قانون می‌گوید تسریع و حق امتیاز و جرائم با هیات وزیران است. یعنی اگر بخواهیم یک پروانه و حق امتیاز بدهیم، باید دولت تصویب کند. یعنی ما تصویب می‌کنیم مصوبه به کمیسیون اقتصادی دولت برود، کمیسیون بررسی ‌کند و بعد به صحن دولت رفته و دولت تصویب و در نهایت ابلاغ ‌کند. تنظیم رقابت با شورای رقابت است. کمیسیون تنظیم مقررات نقش رقابتی ندارد، زیرا شورای رقابت ایجاد شده است. این همان به‌هم‌ریختگی ساختاری نهاد تنظیم‌گری است.
قرار بود در دوره ما یک نهاد تنظیم‌گری هم برای بخش فناوری اطلاعات ایجاد کنیم که من مقابل آن ایستادم. می‌گفتند سازمان فناوری اطلاعات تنظیم‌گر حوزه فناوری اطلاعات بشود و در این حوزه مقررات‌گذاری کند که گفتم ما کمیسیون تنظیم مقررات داریم.
روند جهانی آن است که اینها را مستقل کنند. پس هفت عضو دارد و بعد در یک مرحله‌ای شورای عالی امنیت ملی دو عضو دیگر به آن اضافه می‌کند. یعنی وزارت اطلاعات و ستاد کل نیروهای مسلح بعد از خصوصی‌سازی مخابرات به کمیسیون اضافه شدند. قانون شرکت ملی پست که به تصویب مجلس می‌رسد دو نفر دیگر هم به کمیسیون اضافه می‌شوند؛ با حکم وزیر ارتباطات. در واقع تشکیلات این کمیسیون به لحاظ قانونی بسیار ناهمگون است. اما این نهاد هم استقلالی از وزارت ارتباطات و دولت ندارد.
(بخشی از گفتار اخیر در پادکست سکه- به نقل از روزنامه هم‌میهن)
*وزیر پیشین ارتباطات