تحليلي بر بودجه بخش ارتباطات و فناوري اطلاعات در لايحه بودجه سال 1387
بهمن برزگر- دنياي مخابرات و ارتباطات
1- در لايحه بودجه سال 1387 با حذف تبصرههاي بودجه هيچ نهاد متمركزي براي هدايت بودجه و برنامه فناوري اطلاعات پيشبيني نشده است. در قوانين بودجه ساليانه دو اختيار از طرف مجلس اخذ ميشود تا در اجراي وظايف دستگاهها مورد استفاده قرار گيرد. يكي اجازه هزينه كردن اعتبارات مشخص شده در قانون بودجه است كه براساس شرح وظايف مصوب دستگاهها مبتني بر قوانين دائمي يا اساسنامه و يا ساير مقررات انجام ميشود و ديگري كسب اختيارات ويژه است در مواردي كه قوانين دائمي در يك موضوع خاص وجود نداشته باشد و نياز باشد تا در كشور طرح يا پروژهاي بر اساس برنامه پنج ساله شكل گيرد و اجرا شود.
در رابطه با فناوري اطلاعات بر حسب اتفاق آنچه بيشتر از همه اهميت داشت مبحث اجازه مجلس به دولت براي ورود به فناوري اطلاعات توسط بعضي از دستگاهها براي هدايت و مديريت كلان آن بوده و البته اختصاص بودجه هم اهميت داشت اما اولويت آن همواره طي سالهاي اخير كمتر بوده است. كما اينكه توفيق نسبي تكفا نه به دليل منابع مالي آن، بلكه بدليل اختياري كه در قالب بند "د" تبصره 9 قانون بودجه سال 82 و يا ساير بندهاي مرتبط در سالهاي ديگر حاصل شده است بوده است. در قالب تبصرههاي بودجه عملاً خلاء قانوني و تداخل وظايف دستگاهها به نحوي پوشش داده ميشد.
2- وجود تبصرههاي بودجه در بخش ارتباطات همواره امكان شفافتر شدن بودجه را فراهم مينمود بدين نحو كه در صورت نياز بخش به بودجههاي جاري وعمراني كه در قالب تامين بودجه از منابع عمومي ممكن نبود در قالب يك تبصره مبالغي از دستگاههاي داخلي بخش به خزانه واريز ميگرديد و تقريبا ًمعادل آن در قالب رديفهاي هزينهاي و تملك دارايي سرمايهاي در اختيار دستگاه قرار ميگرفت. با حدف تبصرهها عملاً اين شفافيت در حوزه ارتباطات نيز از بين رفته است و با وجود اينكه بخش زيادي از منابع سرمايهاي بخش در قسمت رديفهاي متفرقه پيشبيني شده است اما بدليل شفاف نبودن محل تامين و هزينه آنها از منابع داخلي بخش چه بسا منابع بخش به درستي مورد استفاده قرار نگيرد و يا اينكه تخصيص كامل اعتبارات انجام نپذيرد و به بخش پرداخت نگردد.
3 – همواره درآمد پيشبيني است و امكان عدم تحقق آن وجود دارد اما چنانچه هزينهاي پيشبيني شود عملا ًدستگاه اجرايي مبتني بر آن براي خود تعهد پرداخت ايجاد مينمايند. يكي از منابع درآمدي دولت از بخش ارتباطات بحث حقالامتياز است كه از شركتهاي خصوصي مانند ايرانسل اخذ ميشود، (موضوع رديف درآمدي 130404 به مبلغ 2700 ميليارد ريال ). در زمينه تحقق اين درآمد ترديد وجود دارد زيرا عملكرد سال قبل (سال 1386) بودجه نشان ميدهد كه تا حصول اين رقم فاصله زيادي وجود دارد و از طرفي وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات مقدمات لازم براي فعاليت بخش غيردولتي را به درستي فراهم نمينمايد و ممكن است به رغم سپردن تضامين بخش خصوصي اين مهم محقق نشود.
از سويي ديگر در وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات هيچگاه همت لازم براي اخذ اين حقوق دولت وجود نداشته است. بررسي عملكرد سالهاي قبل اين دستگاه نمايانگر اين امر است كه بدليل وصول راحت پول از مردم در قالب فعاليتهاي شركتهاي مخابرات در وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات اقدام بنيادي براي كسب درآمد از راه سختتر مانند مهيا كردن فعاليت بخش غيردولتي كمتر مورد توجه قرار گرفته است.
4 – در قسمت رديفهاي متفرقه مجموعاً براي مركز تحقيقات مخابرات ايران 760 ميليارد ريال اعتبار جاري و عمراني و سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي 400 ميليارد ريال اعتبار جاري وعمراني (با لحاظ مبالغ پيشبيني شده در ساير بخشهاي بودجه 480 ميليارد ريال) پيشبيني شده است. بررسي عملكرد سالهاي اخير نشان ميدهد كه اين دستگاهها بدليل صعف ساختاري و مديريتي توانايي لازم براي هزينه كرد اين اعتبارات در راستاي اهداف تعريف شده را ندارند و چه بسا اين منابع در مسير درست هزينه نشود. به تعبيري ظرفيت هزينه كردن اين دستگاه بسيار پايينتر از اين ارقام ميباشد. با توجه به اين مهم كه هم در حوزه تنظيم مقررات و هم در پژوهش كارها و فعاليتهاي زيادي براي انجام وجود دارد كه چه بسا اين اعتبارات هم كفايت موضوع را نداشته باشد لذا ضروري است تا راهكار اجرايي مشخصي توسط دولا و يا مجلس براي هر چه پويا نمودن و فعال كردن اين دو مهم صورت پذيرد.
5- در بخش فناوري اطلاعات ساير دستگاههاي اجرايي كشور عملاً تغييري در رويكرد نحوه هزينه وجود ندارد بلكه عمدتاً پروژهها و طرحهايي كه در قالب طرح تكفا براي 19 دستگاه اجرايي در قسمت طرحهاي
پژوهشي در نظر گرفته شده بود تداوم يافتهاند. نكته قابل تامل در بودجه سال 87 نبود سازوكار مديريت واحد بر منابع پيشبيني شده براي فناوري اطلاعات ميباشد.
6 – در پيوست 1 لايحه بودجه سال 87، در حوزه فناوري اطلاعات منابعي براي طرحهاي عمراني وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات در قسمت دولت الكترونيكي پيشبيني شده است كه به نظر ميرسد انجام اين وظيفه از عهده وزارت خارج است (طرحهاي عمراني به شماره طبقهبندي 40812002، 40812003، 40812004) و بر اثر ابلاغيه رياستجمهوري به معاونت توسعه و مديريت منابع انساني اين وظيفه در حوزه آن معاونت ميگنجد. با عنايت به موارد پيشگفته در لايحه بودجه سال 1387 براي توسعه فناوري اطلاعات تصميم خاصي گرفته نشده است و به وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات نيز اختياري داده نشده است. در ادامه مقاله بودجه سال 1387 بخش ارتباطات و فناوري اطلاعات از نظر درآمد، هزينه و منابع، مصارف مورد بررسي قرار ميگيرد.
درآمد1- درآمد عمومي
درآمدهايي كه در بخش از طرق مختلف كسب ميگردد و به خزانه كشور واريز ميگردد داراي ماهيتهاي متفاوتي است. برخي از درآمدها با عنوان ماليات و سود سهام دولت از شركتها اخذ ميگردد و برخي نيز ناشي از حق حاكميت دولت است كه توسط وزارت اعمال ميشود. در سالهاي اخير پرداختهايي با عنوان تكليفي تعريف شده است كه كسري منابع و درآمدهاي كشور را از طريق دريافت بيشتري از شركتهاي سودده ماننده ارتباطات بسيار جبران ميشود. عناوين و مبالغ اين درآمدها كه توسط بخش دريافت و به خزانه كشور واريز ميگردد به شرح ذيل است.
مجموع درآمدهاي حاصل بيش از 21000 ميليارد ريال ميباشد كه مجموعه وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات متعهد به دريافت آن و واريز به خزانه ميباشند.
2- درآمد از محل فعاليتهاي شركتهاي بخش
از مجموع 37 شركت زيرمجموعه وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات 2 شركت پست جمهوري اسلامي ايران و فناوري اطلاعات شركتهاي زيان ده ميباشند و 35 شركت ديگر سودده هستند. مجموعه درآمد شركتهاي بخش اعم از شركتهاي مخابراتي استاني و ارتباطات سيار و زيرساخت و مخابرات ايران رقم 071/57 ميليارد ريال پيشبيني شده است. شركتهايي كه داراي بالاترين درآمدها هستند عبارتند از
لازم به يادآوري است كه درآمد شركت سهامي خدمات هوائي پست و مخابرات نيز به مبلغ حدود 113 ميليارد ريال جزء درآمدهاي شركتهاي سودده بخش لحاظ شده است. از محل درآمدهاي فوق، هزينههاي جاري و استهلاك و ماليات شركت پرداخت شده، سود حاصل نيز به عنوان سهم سهامداران و يا اندوختههاي سرمايهاي تقسيم ميگردد. كل ماليات شركتهاي بخش رقم 3108 ميليارد ريال ميباشد و كل هزينههاي استهلاك كه جزيي از هزينه شركتها است رقم 874/8 ميليارد ريال برآورد شده است. سود سهام شركتهاي بخش بند رقم 3651 ميليارد ريال است. نكته قابل تامل در درآمدهاي بخش اختصاصي حدود 5/38 درصدي درآمدها به شركت ارتباطات سيار است. متناسب به اين اختصاص درآمد، هزينههاي اين شركت حدد 6/33 درصد از هزينههاي كل شركتهاي را شامل ميشود. در تحليل بودجه از منظر دستگاهي به اين موضوع بيشتر پرداخته ميشود.
بودجه جاري (هزينه)1- هزينه از محل منابع عمومي
كل هزينههاي جاري مجموعه وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات از محل منابع عمومي رقم 025/89 ميليارد ريال است كه براي هزينههاي پرسنلي و ساير هزينههاي مرتبط دستگاههاي حاكميتي مانند ستاد وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات، سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي، سازمان فضايي ايران صرف ميشود. ضمناً از محل منابع عمومي در رديفهاي متفرقه نيز براي مركز تحقيقات مخابرات ايران (60 ميليون ريال) سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي (75 ميليارد ريال)، سازمان فضايي ايران (50 ميليارد ريال)، شركت فناوري اطلاعات، (60 ميليارد ريال)، شركتهاي پست و هوايي پيام (120 ميليارد ريال) در نظر گرفته شده است كه منبع اين ارقام از طرف شركتهاي مخابراتي و همچنين حق امتياز و حق فركانس واريزي به خزانه تامين ميشود و در مقابل درصدي از آن به دستگاههاي بخش در قالب هزينه و يا تملك دارايي سرمايهاي اختصاص مييابد. بنابراين كل هزينههاي جاري مجموعه دستگاههاي وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات از محل منابع عمومي رقمي حدود 439 ميليارد ريال در نظر گرفته شده است بدون در نظر گرفتن هزينه دستگاههاي از محل رديفهاي متفرقه بودجه جاري (هزينه) وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات و سازمان تنظيم مقررات وارتباطات راديويي داري 8 درصد و سازمان فضايي ايران داراي 4 درصد نسبت به سال 86 داراي رشد بودهاند.
ضمناً براي اولين بار در لايحه بودجه سال 87، براي مركز تحقيقات مخابرات ايران و شركت فناوري اطلاعات از محل منابع عمومي در قالب رديفهاي متفرقه بودجه جاري (هزينه) پيشبيني شده است اين بدان معناست كه فرآيند تامين بودجه اين دستگاهها كه قبلاً از محل منابع داخلي شركتهاي مخابراتي بوده است در سال 87 دچار تغيير شده و چون اين دستگاهها به وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات وابستهاند لذا بايد تامين منابع آنها نيز از بطور مستقيم از شركتهاي در حال واگذاري منتزع و از محل منابع عمومي درنظر گرفته شود نكته قابل توجه ديگر تامين هزينههاي جاري دستگاههاي زيانده بخش (شركت پست و شركت فناوري اطلاعات ) از محل رديفهاي متفرقه است كه به نظر ميرسد ضروري است تا به نحوي مقطعي ديدن منابع اصلي براي اجراي فعاليتهاي جاري و روزانه شركتهاي بخش تغيير كرده و با سازماندهي مجدد نسبت به پايدار كردن نحوه تامين هزينههاي جاري كه عمدتاٌ هزينههاي پرسنلي است اقدام شود.
2- هزينه از محل منابع داخلي شركتها
كل هزينه شركتهاي سودده بخش ارتباطات و فناوري اطلاعات مبلغ 44635 ميليارد ريال است اين مبلغ 77 درصد درآمدهاي اين شركتها را شامل ميشود. از اين مبلغ 8874 ميليارد ريال مربوط به ذخيره استهلاك شركت است كه معادل 88/19 درصد از درآمدها است. بدين معني كه حدود 20 درصد درآمد بخش بعنوان استهلاك بايستي دوباره سرمايهگذاري شود تا شركتها توان ماندن و ارايه فعاليت داشته باشند. در خيلي از موارد برخي از شركتهاي بدليل نداشتن نقدينگي و عدم حصول درآمد پيشبيني شده عملاً از ذخيره استهلاك در جهت هزينههاي جاري استفاده ميكنند كه باعث ميشود تا فرآيند جايگزيني تجهيزات و به روز نمدن نحوه ارايه خدمات به درستي انجام نگيرد.
مجموع هزينه دو شركت فناوري اطلاعات و پست نيز 2599 ميليارد ريال است كه از آن، مبلغ 181 ميليارد ريال هزينههاي استهلاك درنظر گرفته شده است. نكته قابل توجه در خصوص شركت فناوري اطلاعات اين است كه اين نهاد از يك سو شركت است و يك شركت بايد كه تصدي دولت را نيز به انجام رسانده و از محل آن درآمدي كسب نمايد. درآمد اين شركت در لايحه بودجه سال 87 صفر درنظر گرفته شده است. اين بدان معناست كه اين شركت هيچ خدمتي در مقابل اخذ پول و درآمد از ساير اپراتورها و مشتريان ارايه نميدهد. از سوي ديگر و از آنجا كه ساختار مالي اداري آن بصورت شركتي تعريف شده است لذا عملاً نميتواند آنچنان كه انتظار ميرود وظيفه حاكميتي را اعمال كند.
اين موضوع در فرآيند خصوصيسازي شركتهاي مخابراتي ميتواندحائز اهميت باشد. در صورتي كه از محل درآمد شركتها درصدي به عنوان حق امتياز كسر شود ( مثلاً1/28 درصد مشابه شركت ايرانسل) آنگاه مجموعه شركتها (يعني سيار و ثابت) دچار مشكل خواهند شد زير از محل درآمد شركتهاي استاني نميتوان اين درصد را كسر نمود. زيرا تعادل درآمد و هزينه آنها به هم ميخورد و از سويي ديگر اگر اين رقم كمتر شود آنگاه فرآيند رقابت ميان اپراتور اول تلفن همراه تلفن همراه و ساير اپراتورهاي تلفن همراه (ايرانسل و تاليا) به هم ميخورد و اين شركت منابع مالي بيشتري را براي خود خواهد داشت كه به شركتهاي خواهر خود ميدهد و اين به معني دادن سوبسيد متقاطع است و اين امر ميتواند در اتصال متقابل آنها موثر بوده و فضاي رقابت منصفانه را خدشهدار نمايد.
بودجه عمراني (طرح تملك دارايي سرمايهاي)1- طرحهاي تملك دارايي سرمايهاي از محل منابع عمومي
مجموع اعتبار طرحهاي تملك دارايي سرمايهاي مجموعه دستگاههاي وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات كه از محل منابع عمومي تامين ميشود 276901 ميليون ريال است كه در قالي طرحهاي تملك دارايي سرمايهاي هزينه مي شود اين اعتبارات نسبت به بودجه مصوب سال 1386 داراي كاهشي 49 درصدي است. در سال 1386 اعتبارات عمراني بخش ارتباطات و فناوري اطلاعات رقم 525400 ميليون ريال مصوب شده است. اين اعتبارات ميان دستگاههاي زيرمجموعه وزارت به ترتيب زير توزيع شده است.
در قسمت تحليل بودجه دستگاهي اين گزارش، به برنامهها و موافقتنامه هر دستگاه نيز اشاره ميشود. علاوه بر برآورد اعتبارات اشاره شده فوق براي دستگاههاي بخش، از محل منابع عمومي در ذيل قسمت رديفهاي متفرقه نيز براي اجراي طرحهاي تملك دارايي سرمايهاي اعتباراتي پيشبيني شده است كه در جدول شماره 4 آورده شده است.
مجموع هزينههاي طرحهاي تملك دارايي سرمايهاي كه از محل منابع عمومي تامين ميشود بالغ بر 2882 ميليون ريال است كه در سال 1387 براي هزينه نمودن دستگاههاي بخش در نظر گرفته شده است.
2- هزينههاي سرمايهاي از محل منابع داخلي شركتهاي بخش ارتباطات و فناوري اطلاعات
از مجموع 35 شركت سودده بخش دو شركت سهامي مخابرات استان تهران (5000 ميليون ريال) و شركت سهامي مخابرات استان كرمان (46369 ميليون ريال) مجموعا 51369 ميليون ريال از اعتبارات عمومي استفاده نموده و در طرحهاي تملك دارايي سرمايهاي هزينه مينمايند. اين 35 شركت مجموعا 243/099/19 ميليون ريال از محل منابع داخلي خود براي اجراي برنامههاي از پيش تعيين شده توسعهاي سرمايهگذاري مينمايند. با كسر سرمايهگذاري شركت ارتباطات زيرساخت (847/515/2 ميليون ريال) و شركت خدمات هوايي پيام (767/300 ميليون ريال) از كل سرمايهگذاري شركتهاي سودده، كل سرمايهگذاري شركتهاي مخابراتي شامل شركت مخابرات ايران، شركت ارتباطات سيار و شركتهاي مخابرات استاني مبلغ 629/282/16 ميليون ريال (يعني حدود 1600 ميليارد تومان) در سال 1387 پيشبيني شده است. ميزان سرمايهگذاري برخي از شركتهاي مخابراتي به شرح جدول شماره 5 ميباشد.
كل سرمايهگذاري شركتهاي بخش در سال 1386رقم 20118 ميليارد ريال بوده كه در سال 1387 داراي رشد منفي بوده و 19 درصد كاهش داشته است. ذكر اين نكته نيز ضروري است كه در سال 1386 شركت پست جمهوري اسلامي ايران و شركت خدمات هوايي پيام جزء شركتهاي زيانده بودهاند ولي در سال 1387 دو شركت فناوري اطلاعات و پست زيانده شدهاند.